Revizijom Ureda za reviziju institucija BiH utvrđene brojne nepravilnosti i netransparentno zapošljavanje

Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine je donio sljedeći nalaz kada je u pitanju zapošljavanje u državnu službu, ali ukratko premještanje, zapošljavanje, angažovanje po ugovorima o djelu, zadržavanje lica koja su stekla uslove za penziju i dopuštanje namještenicima sa SSS da rade paralelno poslove za koje je potrebna VSS po sticanju diplome, a u svrhu sticanja iskustva nakon sticanja diplome nije u skladu sa zakonom.

„Zapošljavanje i status zaposlenih/angažovanih lica prema članu 54. Zakona o upravi radni odnosi u organima uprave državnih službenika, zaposlenika i ostalih zaposlenih uređuju se Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH, Zakonom o radu u institucijama BiH i drugim posebnim zakonima.

Provedenom revizijom procesa zapošljavanja i regulisanja radnopravnog statusa zaposlenih u institucijama BiH konstatovane su određene nepravilnosti i nedostaci koji ukazuju na određena odstupanja od postojećeg regulatornog okvira.

Netransparentno zapošljavanje nije prihvatljiva praksa

S obzirom na to da nezaposlenost predstavlja veliki društveni problem u Bosni i Hercegovini, netransparentno zapošljavanje nije prihvatljiva praksa. Nepravilnosti i nedostaci u predmetnom procesu se ponavljaju iz godine u godinu i pored preporuka revizije datih u pojedinačnim izvještajima. Između ostalog, pažnja je skrenuta i Agenciji za državnu službu BiH zbog primjene člana 32a. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH prilikom prijema državnih službenika u institucijama BiH i zbog prijema državnog službenika na osnovu eksternog premještaja.

Najznačajnije nepravilnosti i nedostaci konstatovani su u pojedinačnim revizijama, a koji se odnose na zapošljavanje i regulisanje radnopravnog statusa zaposlenih.

Prijem državnih službenika po osnovu prijenosa ili preuzimanja nadležnosti Institucije BiH su i 2023. godine kao i prethodnih godina značajan broj postupaka prijema državnih službenika vršile primjenom člana 32a. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.

Napominjemo da se navedeni član primjenjuje u slučaju kada je osnovana nova institucija po osnovu prijenosa ili preuzimanja nadležnosti, a da se redovni prijem državnih službenika u stalni radni odnos vrši na osnovu člana 21. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.

Također, napominjemo da se primjena odredbi člana 32a. Zakona u državnoj službi za postupak zapošljavanja, za razliku od redovnog postupka zapošljavanja po članu 21. istog Zakona, ogleda u kraćem roku za podnošenje prijava, strukturi pismenog dijela stručnog ispita koja je manje zahtjevna, institucija provodi postupak zapošljavanja, tako da ima veći uticaj na provođenje postupka i slično, što sveukupno doprinosi manjem stepenu transparentnosti u odnosu na redovan postupak.

Obavljenom revizijom u 35 institucija BiH, kojima je od strane Agencije za državnu službu omogućena primjena člana 32a. kod prijema državnih službenika, utvrđeno je da se ni u jednom slučaju nije radilo o novoj instituciji nastaloj na osnovu prijenosa nadležnosti sa entiteta na BiH, niti postojećoj instituciji BiH koja je preuzela određene nadležnosti koje su do tada obavljali entiteti ili druge institucije.

Agencija za državnu službu kao ograničavajući faktor za postupke zapošljavanja primjenom člana 21. Zakona o državnoj službi navodi nedostatak kadrovskih i prostornih kapaciteta. Podsjećamo da je Agenciji za državnu službu, u prethodnim izvještajima revizije, skrenuta pažnja na primjenu člana 32a. prilikom zapošljavanja državnih službenika.

Pravilnik o postupcima oglašavanja, izbora kandidata, premještaja i postavljenja državnih službenika

U cilju realizacije preporuke, Agencija za državnu službu je izmijenila Pravilnik o postupcima oglašavanja, izbora kandidata, premještaja i postavljenja državnih službenika u slučaju prijenosa ili preuzimanja nadležnosti od strane institucija BiH. Međutim, ni izmjenama navedenog Pravilnika nije suštinski riješeno pitanje primjene člana 32a., odnosno nije razriješena poteškoća u pravilnom tumačenju novih odredbi člana 23. izmijenjenog Pravilnika preporučeno je Agenciji za državnu službu da osigura dosljednu primjenu važećih propisa u vezi s provođenjem postupka prijema državnih službenika u institucijama BiH.

Zapošljavanje na određeno vrijeme

Institucije BiH su bez raspisivanja javnog oglasa vršile prijem zaposlenika na određeno vrijeme duže od tri mjeseca sa ili bez prekida između ugovora o radu. Zakonom o radu u institucijama BiH je propisano da se javni oglas ne raspisuje za prijem u radni odnos zaposlenika na određeno vrijeme do tri mjeseca, kada zbog hitnosti obavljanja posla nije moguće blagovremeno sprovesti javni oglas.

Postupcima revizije se nismo uvjerili da je angažman određenih zaposlenih izvršen zbog hitnosti obavljanja, jer su bili angažovani duži vremenski period na sistematizovanim radnim mjestima za koja je trebalo provesti proceduru zapošljavanja putem javnog oglasa.

Pojedine osobe su bile angažovane na određeno vrijeme tokom godine, te su nakon provedene konkursne procedure zaposlene na neodređeno vrijeme.

Osim navedenog, uočeno je da su državni službenici angažovani na određeno vrijeme duže od devet mjeseci, uz saglasnost Agencije za državnu službu, a što nije u skladu sa odredbama Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.

Navedenim Zakonom je definisano da upražnjeno radno mjesto državnog službenika, koje je u skladu sa potrebama rada neophodno hitno popuniti, institucija može popuniti zapošljavanjem lica u skladu sa Zakonom o radu u institucijama BiH uz saglasnost Agencije za državnu službu.

Radni odnos državnog službenika

Detaljno opisano u izvještajima o obavljenoj finansijskoj reviziji Agencije za državnu službu za 2021, 2022. i 2023.

Godišnji revizorski izvještaj o glavnim nalazima i preporukama za 2023. godinu na određeno vrijeme može trajati najduže devet mjeseci, osim u slučaju bolovanja ili porodiljskog odsustva, ali ne duže od dvije godine. Pojedini državni službenici su bili angažovani na određeno vrijeme i prethodne godine pa je njihov angažman nastavljen i u 2023. godini na osnovu obnovljenih saglasnosti Agencije za državnu službu.

Preporučeno je institucijama BiH da angažman osoba putem ugovora o radu na određeno vrijeme vrše u skladu sa zakonskim propisima koji regulišu područje zapošljavanja rukovodeći se principima zakonitosti i transparentnosti.

Istek mandata u institucijama BiH

Procesom revizije uočeni su slučajevi nastavljanja obavljanja dužnosti rukovodstva institucija BiH, te članova upravnih i nadzornih odbora, komisija i drugih tijela, nakon isteka mandata na koji su imenovani, u trajanju od nekoliko mjeseci do nekoliko godina. Kao primjer navodimo članove Komisije za koncesije BiH kojima su pojedinačni mandati istekli u periodu od 2008. do 2015. godine, a još uvijek obavljaju iste funkcije ili pak članove Vijeća Regulatorne agencije za komunikacije BiH kojima je mandat istekao 2017. godine.

Naime, prisutna je praksa da mjerodavne institucije neblagovremeno pokreću konkursne procedure za imenovanje rukovodilaca institucija BiH s tim da i proces formalnog imenovanja često traje duži period. Iako je Zakonom o upravi regulisano da lica kojima je istekao mandat nastavljaju obavljati svoju dužnost do imenovanja novog rukovodioca, mišljenja smo da bi ovakav angažman trebao biti privremeno rješenje u posebnim situacijama kada iz objektivnih razloga ne može doći do pravovremenog postavljenja ili imenovanja rukovodioca institucije. Konstatovani su slučajevi obavljanja funkcije vršioca dužnosti koji su duži od tri odnosno šest mjeseci s obzirom na to da konkursne procedure i procedure imenovanja novog rukovodstva nisu bile okončane.

Međutim, prema Zakonu o upravi vršilac dužnosti može biti imenovan na period koji ne može biti duži od tri mjeseca uz izuzetak imenovanja na još jedan period od tri mjeseca radi sprečavanja nastanka štetnih posljedica za rad i funkcionisanje institucije, kao što je slučaj kada postupak imenovanja rukovodioca i zamjenika rukovodioca nije okončan i slično. Smatramo da obavljanje dužnosti rukovodstva nakon isteka mandata duži vremenski period, kao i dugotrajno obavljanje funkcije vršioca dužnosti, može dovesti do neizvršavanja ili neadekvatnog izvršavanja poslova i osnovnih zadataka institucije. reporučeno je tijelima nadležnim za imenovanje funkcionera, članova upravnih i nadzornih odbora, komisija i drugih tijela, da blagovremeno pokreću i provode procedure imenovanja u cilju funkcionalnog rada institucija BiH. 23 Član 55a. 24 Član 55a.

Potrebno je oblast imenovanja rukovodilaca u institucijama BiH dodatno urediti u pogledu vođenja evidencija o isteku mandata, vremenskog trajanja proceduralnih faza u dijelu pravovremenosti pokretanja, provođenja javnog oglasa, izvještavanja, imenovanja i objave imenovanja s obzirom na to da ove aktivnosti nisu precizno definisane.

Obavljanje poslova drugog radnog mjesta

Na osnovu provedenih revizija institucija BiH utvrđeno je da su institucije BiH za zaposlenike koji su u stalnom radnom odnosu na poslovima za čije obavljanje je potrebna srednja stručna sprema, donosile rješenja da, pored svojih poslova, bez naknade obavljaju poslove državnog službenika radi sticanja iskustva na poslovima visoke stručne spreme. Naime, radi se o zaposlenicima koji su u međuvremenu stekli diplomu o završenoj visokoj stručnoj spremi. Smatramo da ne postoji pravna osnova za ovakvo postupanje budući da Zakonom o radu u institucijama BiH i Pravilnikom o internom premještaju i raspoređivanju zaposlenika u institucijama BiH nije predviđena mogućnost da rukovodilac institucije može raspoređivati zaposlenike na radna mjesta državnih službenika radi sticanja radnog iskustva.

Institucije su se prilikom provođenja navedenih raspoređivanja zaposlenika pozivale na Informaciju Agencije za državnu službu iz 2011. godine.

Međutim, navedena Informacija nema zakonskog osnova niti je obavezujuća za institucije BiH. Naime, postavlja se pitanje mogućnosti obavljanja poslova na dva radna mjesta u punom kapacitetu u isto vrijeme, za osam sati koliko zaposleni provede na radnom mjestu. Također, u 2023. godini, kao i prethodnih godina, nastavljena je praksa da državni službenici u institucijama BiH obavljaju poslove drugog radnog mjesta u odnosu na radno mjesto utvrđeno rješenjem o postavljenju Agencije za državnu službu na osnovu rješenja o ovlaštenju koje su donosili rukovodioci institucije. U pojedinim institucijama obavljanje poslova prijenosom ovlaštenja datiraju od prije više godina, a za pojedine pozicije nisu raspisivani javni oglasi.

Na osnovu ovlaštenja obavljani su i poslovi rukovodećih državnih službenika, kao što su poslovi sekretara, pomoćnika ministra, šefa odsjeka i sl. Međutim, odredbama Zakona o državnoj službi u institucijama BiH i Pravilnika o uslovima i načinu obavljanja internih konkursa, internih i eksternih premještaja državnih službenika u institucijama BiH nije predviđena mogućnost da rukovodilac institucije raspoređuje državne službenike na radna mjesta višeg nivoa bez provedene konkursne procedure (internog ili javnog oglasa). Naknada za obavljanje poslova drugog radnog mjesta nije isplaćivana, jer nisu bili ispunjeni uslovi za istu, ali je vršena isplata stimulacija i naknada za prekovremeni rad zaposlenima koji su obavljali poslove drugog radnog mjesta. reporučeno je institucijama BiH da dosljedno primjenjuju propise koji regulišu radnopravni status zaposlenih u institucijama BiH, te da raspored državnih službenika na radna mjesta vrše u skladu sa relevantnim propisima.

Također, preporučeno je Vijeću ministara BiH, da putem Ministarstva pravde BiH, razmotri pitanje obavljanja poslova drugog radnog mjesta kako bi se osiguralo pravilno postupanje institucija BiH po ovom pitanju.

Neplaćeno odsustvo državnih službenika

Pravo na neplaćeno odsustvo u institucijama BiH je regulisano Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH, odnosno Odlukom o uslovima za korištenje prava na neplaćeno odsustvo i na rad sa skraćenim radnim vremenom. Naime, državni službenik, koji nije rukovodeći državni službenik, ima pravo na neplaćeno odsustvo po sili zakona kada mu je potvrđena kandidatura za javnu funkciju na koju se bira direktno ili indirektno u bilo kojem zakonodavnom ili izvršnom organu vlasti, ili je imenovan na položaj u bilo kojem zakonodavnom ili izvršnom organu vlasti, na bilo kojem nivou u Bosni i Hercegovini. Pomenutim propisima nije definisan maksimalan broj godina dozvoljenog neplaćenog odsustva koje može koristiti jedna osoba te je stoga u institucijama BiH prisutna praksa korištenja istog duži niz godina, odnosno više puta od strane istog lica u kontinuitetu, a da se pri tome predmetna radna mjesta ne popunjavaju. Također, prisutna je praksa da je u isto vrijeme na neplaćenom odsustvu veći broj zaposlenih. Postavlja se pitanje da li su institucije u navedenim situacijama u mogućnosti nesmetano i kvalitetno obavljati zakonom propisane djelatnosti. S obzirom na to da navedeni propisi ne daju definiciju šta se smatra javnom funkcijom niti organom vlasti javlja se poteškoća za pravilnu primjenu propisa kada institucija odlučuje da li državni službenik ima pravo na odsustvo iz državne službe po osnovu kandidature ili imenovanja na javnu funkciju. Preporučeno je Vijeću ministara BiH da putem Ministarstva pravde BiH analizira primjenu propisa vezanih za neplaćeno odsustvo državnih službenika.

Penzionisanje zaposlenih

Zakonom o radu u institucijama BiH i Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH propisano je da radni odnos prestaje kada zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 20 godina staža osiguranja ili 40 godina staža osiguranja, nezavisno od godina života. Institucije BiH i dalje različito postupaju u pogledu primjene predmetnih propisa. Naime, tokom 2023. godine, kao i prethodnih godina, konstatovano je da se državni službenici i zaposlenici koji nisu rukovodioci institucija u pravilu penzionišu s ispunjavanjem propisanih uslova za penzionisanje, dok imenovani rukovodioci institucija, i pored ispunjenih uslova, ostaju u radnom angažmanu (članovi Komisije za koncesije te dva nosioca pravobranilačke funkcije kojima je tokom 2023. godine prestao radni angažman nakon imenovanja novih nosilaca ovih funkcija). Ovakvo postupanje za posljedicu ima selektivnu primjenu relevantnih propisa. reporučeno je Vijeću ministara BiH da putem nadležnih institucija dostavi uputstvo institucijama BiH o postupanju prilikom penzionisanja izabranih funkcionera, nosilaca izvršnih funkcija i rukovodilaca institucija koji su u toku trajanja mandata ispunili uslove za odlazak u penziju, a sve u cilju dosljednog i jednoobraznog pristupa u primjeni Zakona o radu u institucijama BiH.

Nadalje, utvrdili smo da je određenom broju državnih službenika koji su stekli zakonske uslove za odlazak u penziju produžen radnopravni status uz saglasnost Agencije za državnu službu. Naime, Agencija za državnu službu je davala saglasnosti za produženje radnopravnog statusa državnim službenicima i pored činjenice da je takav način postupanja u suprotnosti sa Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH. Agenciji za državnu službu je u Izvještaju revizije za 2022. godinu data preporuka u pravcu dosljedne primjene propisa koji definišu prestanak radnog odnosa državnih službenika. Međutim, obavljenom revizijom za 2023. godinu ponovo je konstatovano da je Agencija za državnu službu dala saglasnosti za produženje radnopravnog statusa određenog broja državnih službenika. Smatramo da Agencija nije ovlaštena da svojim aktima produžava radnopravni status zaposlenih u institucijama BiH. reporučeno je institucijama BiH da osiguraju dosljednu primjenu propisa koji regulišu penzionisanje zaposlenih u institucijama BiH.